Fonction publique française (Fonctionnaire français) – Fiche métier

Fonction publique française

La fonction publique française regroupe l’ensemble des fonctionnaires de France, soit :

Introduction

Les fonctionnaires, contrairement aux agents non titulaires de l’État, aux employés des entreprises publiques et aux employés des entreprises privées, sont dans une situation statutaire et réglementaire. Ils n’ont pas de contrat de travail, mais leur emploi est directement géré par des dispositions de la loi et du règlement (décrets, arrêtés). Sauf disposition particulière, ils ne sont pas soumis au Code du travail.

L’État, les entreprises publiques, les établissements publics (notamment ceux à caractère industriel et commercial (EPIC)) et les collectivités locales emploient par ailleurs des agents contractuels.

Il est assez courant, notamment dans les médias, d’englober, incorrectement, tous les employés des organismes publics dans la catégorie des fonctionnaires. Par exemple, les employés des sociétés publiques comme la SNCF et la RATP ne sont pas fonctionnaires (sauf cas exceptionnels de fonctionnaires détachés).

En revanche, les personnels de certains établissements publics à caractère industriel et commercial, comme l’ONF et La Poste^[3], sont fonctionnaires de l’État. La Poste peut embaucher des personnels selon les règles du droit privé.

Les fonctionnaires sont employés dans les administrations d’État ou des administrations territoriales, ou dans les établissements publics. Ils sont notamment chargés d’assurer les services publics non délégués, comme par exemple la lutte contre les calamités (sapeurs-pompiers), la protection et le maintien de l’ordre (gendarmerie (militaires) ou police), l’enseignement (éducation), la santé (hôpitaux), mais aussi dans l’administration chargée de la gestion des ministères et collectivités territoriales.

Les militaires et les magistrats de l’ordre judiciaire ne font pas partie de la fonction publique au sens strict, mais sont régis par des textes particuliers (respectivement le statut général des militaires et la loi organique relative au statut de la magistrature).

Les hauts fonctionnaires nommés par le gouvernement (préfets, ambassadeurs, recteurs, directeurs des services fiscaux, trésoriers payeurs généraux, directeurs d’administration centrale…) sont soumis à des règles strictes qui imposent la loyauté et qui dérogent aux droits dont bénéficient la grande majorité des fonctionnaires en vertu du statut général.

Les trois fonctions publiques

Le statut général de la fonction publique établi entre 1983 et 1986 est divisé en quatre titres, mais chacun d’eux a pris la forme d’une loi particulière. La loi n° 83-654 du 13 juillet 1983 dite Loi Le Pors fixe le statut général (titre I^er) commun aux trois fonctions publiques (État, territoriale, hospitalière).

La fonction publique d’État (FPE)

• titre II du statut (loi n° 84-16 du 11 janvier 1984)
• environ 50% des effectifs
• exerce dans les administrations centrales (principalement les ministères), les services déconcentrés (préfectures, rectorats, directions régionales et départementales, établissements d’enseignement, SDAP…) et les établissements publics à caractère administratif (EPA).

La fonction publique territoriale (FPT)

• titre III du statut (loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
• environ 30% des effectifs
• exerce dans les collectivités territoriales et leurs groupements (régions, départements, communautés de communes ou d’agglomérations, communes), ainsi que dans leurs établissements publics (centres communaux d’action sociale (CCAS), offices publics de l’habitat…)

La fonction publique de la ville de Paris

Cette fonction publique, qui regroupe 46 000 fonctionnaires environ^[4], est rattachée à la fonction publique territoriale, mais possède ses règles propres, justifiées par la spécificité de la Ville de Paris, à la fois commune et département. Ces règles, fixées par le décret n^o 94-415 du 24 mai 1994^[5], sont inspirées tantôt de la fonction publique d’État, tantôt de la fonction publique territoriale, voire même de la fonction publique hospitalière.

La fonction publique hospitalière (FPH)

• titre IV du statut (loi n° 86-33 du 9 janvier 1986)
• environ 20% des effectifs
• exerce dans les hôpitaux, les maisons de retraite, les établissements relevant de l’aide sociale à l’enfance, les établissements pour handicapés ou inadaptés et les centres d’hébergement et de réadaptation sociale (ne relevant pas du secteur privé).

Les fonctions publiques de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française

En Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, il existe d’autres fonctions publiques dont le statut est très semblable à la fonction publique de métropole.

Dans chacun de ces territoires, il existe à la fois des fonctionnaires du territoire et des fonctionnaires des communes ou de leurs groupements. Le statut des fonctionnaires communaux de Polynésie française est de la compétence de l’État qui l’a fixé par l’ordonnance n^o 2005-10 du 4 janvier 2005. Les autres statuts sont de la compétence de la collectivité.

Corps, cadres d’emplois, emplois et grades

Principe

Traditionnellement, la fonction publique en France dérive des principes de la fonction publique d’État.

Celle-ci est divisée en corps de fonctionnaires. Chaque corps est classé dans l’une des catégories A, B et C. Dans un même corps existent un ou plusieurs grades  ou classes. Chaque grade correspond à des emplois. C’est la distinction fondamentale de la fonction publique de carrière : le grade (dont le titulaire est propriétaire et dont il ne peut être privé que pour des raisons précises et réglementées : révocation, démission ou radiation pour cause de départ en retraite) et l’emploi (l’affectation sur un emploi correspondant au grade considéré, qui relève de l’administration après consultation de la commission paritaire compétente — qui n’est en droit que consultative).

Corps

Le corps est la base d’organisation de la fonction publique d’État, de la fonction publique hospitalière et de la fonction publique de la ville de Paris. L’équivalent du corps dans la fonction publique territoriale (hors Paris) est le cadre d’emploi.

En dehors du statut général de la fonction publique (dispositions communes de 1983 et dispositions spécifiques à chaque fonction publique), il existe en effet un statut particulier du corps qui en détermine les règles internes (conditions de recrutement, durée et condition du stage, titularisation, modalités et règles d’avancement, le cas échéant dispositions particulières).

Ainsi, il existe un corps des professeurs agrégés (de l’enseignement secondaire), un corps des maîtres de conférences des universités, le corps préfectoral, etc.

Cadres d’emploi

Dans la fonction publique territoriale, les cadres d’emploi jouent le même rôle que les corps et sont regroupés par filière professionnelle (administration, informatique, technique, sport, animation, médico-social, culture, police municipale, sapeurs-pompiers).

Emplois fonctionnels

Au-delà des corps et des cadres d’emploi, il existe des emplois fonctionnels. Ce type d’emploi fonctionnel est généralement prévu pour des fonctions d’encadrement supérieur. Les dispositions statutaires sont propres à un ou plusieurs emplois, ce qui permet des fonctions et souvent une rémunération spécifique.

Grades

Chaque corps ou cadre d’emploi est divisé en grades ou classes selon le niveau de responsabilité du fonctionnaire.

La plupart des corps, comprennent des grades ou des classes. Ainsi, les corps des professeurs des écoles, des professeurs certifiés et des professeurs agrégés comportent une classe normale et une hors-classe. De la même façon, le corps des inspecteurs des impôts comporte plusieurs grades parmi lesquels une classe normale et un principalat accessible par examen professionnel ou par inscription sur tableau d’ avancement . La différence entre le grade et la classe est que le grade correspond théoriquement à l’exercice de fonctions ou de responsabilités de niveau différent, ce qui n’est pas le cas d’une classe à l’autre. Pour le reste, les grades et les classes fonctionnent sur le même principe. Chaque grade ou classe comporte plusieurs échelons, accessibles par ancienneté avec, le cas échéant, des majorations ou réductions de durée moyenne d’échelon, voire des contingents de promotion (grand choix, choix, ancienneté dans les corps enseignants). Exemple : Ingénieur général est un grade du corps de l’armement.

Typiquement, les grades ou classes supérieurs de chaque corps sont contingentés et ne peuvent représenter qu’une certaine proportion maximum du corps. La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) tend à modifier les dispositifs existants en leur substituant un ratio promus/promouvables. Ce principe, d’abord prévu pour les fonctionnaires de l’État, est appliqué également dans les autres fonctions publiques.

L’avancement de grade s’effectue par inscription sur une liste d’aptitude, examen de sélection professionnelle ou par concours. Un fonctionnaire peut également bénéficier d’un avancement de corps (d’un corps à un autre de statut supérieur) par concours ou inscription sur une liste d’aptitude.

Les catégories

Les fonctionnaires sont répartis en trois catégories A, B et C, en fonction du niveau hiérarchique et du niveau de diplôme exigé pour le recrutement par concours externe. Les concours accessibles à un certain niveau peuvent être pourvus par des diplômés du niveau supérieur (ainsi, des emplois de catégorie B peuvent être pourvus par des personnes ayant un diplôme universitaire).

Ces trois catégories peuvent être accessibles par concours interne ou externe. Les concours externes s’adressent à toute personne remplissant les conditions pour pouvoir se présenter au concours. Les concours internes sont réservés aux fonctionnaires ou agents publics ayant déjà une certaine ancienneté, souvent de l’ordre de trois ans (En ce qui concerne le recrutement de contractuels sur concours interne, cela ne concerne que les concours de catégorie C et l’agent contractuel doit avoir au moins 1 an d’ancienneté au sein de l’EPST). Les conditions de diplômes ne sont plus les mêmes et les épreuves sont plus professionnelles et/ou moins théoriques.
La répartition des catégories en pourcentage dans chaque Fonction publique donne ce graphique

Ces catégories peuvent être subdivisées en macrogrades, selon le niveau de recrutement et la nature du corps : A+ (cadres supérieurs), A administratif, A technique, B administratif, B exploitation, B technique, C administratif, C exploitation et C technique.

La catégorie A

Le recrutement s’effectue sur concours internes et externes (ou seulement internes pour certains concours A+) et nécessite la possession d’un diplôme justifiant généralement d’au moins 3 années dans l’enseignement supérieur, plus rarement 2, ou parfois 4 ou plus. Par facilité de langage, on parle parfois de catégories A+ et A en fonction du niveau de responsabilité et d’autorité du corps de fonctionnaires concernés.

• La catégorie A+
  • exemples : administrateur civil (ENA), administrateur de l’INSEE, administrateur territorial, architecte et urbaniste de l’État,commissaire de police, conservateur des bibliothèques ou du patrimoine, directeur d’hôpital, ingénieur de recherche, ingénieur des Ponts et Chaussées, ingénieur des Télécommunications, ingénieur des Mines, ingénieur du contrôle de la navigation aérienne (gradé ingénieur en chef), médecin, professeur agrégé.

• La catégorie A
  • exemples : attaché et attaché principal d’administration , attaché d’administration hospitalière, attaché territorial, bibliothécaire, ingénieur d’études, ingénieur de l’industrie et des mines, ingénieur des TPE, ingénieur du contrôle de la navigation aérienne, inspecteur,officier de police, professeur certifié ou de lycée professionnel,cadre et cadre supérieur de santé, inspecteur et inspecteur principal des impôts et du trésor.

La catégorie B

• Le recrutement s’effectue sur concours en justifiant de la possession du baccalauréat ou équivalent, ou dans certains cas un diplôme de bac+2.
• Exemples : rédacteur, secrétaire administratif, technicien, éducateur de jeunes enfants, assistant de bibliothèque, contrôleur des impôts, chef de service de police municipale, greffier, infirmier.
• Grades de débouchés : par exemple contrôleur principal des impôts (les contrôleurs des impôts, recrutés à la deuxième classe peuvent également être promus à la première classe du grade) ;gardien de la paix de la police nationale ; secrétaire administratif de classe supérieure ou de classe exceptionnelle (ces derniers, dans certains cas, occupent parfois dans les services extérieurs des fonctions normalement assurées par un attaché d’administration ou personnel équivalent de catégorie A, ou en sont l’adjoint direct).

La catégorie C

Recrutement sur concours de niveau brevet des collèges ou CAP/BEP ou sans concours et sans exigence de diplôme. Certains corps s’étendent sur un niveau intermédiaire entre la catégorie C et la catégorie B-type. Il s’agit de corps ou grades de débouché correspondant au « Nouvel espacement indiciaire » (NEI) institué par les accords Durafour de 1990.

• exemples d’emplois de catégorie C : agent administratif, agent technique, agent du patrimoine, agent des services techniques, gardien de police municipale, auxiliaire de puériculture.

Les fonctionnaires de catégorie C sont rémunérés au SMIC ou légèrement au-dessus lors de leur embauche.

La carrière

Recrutement

Les fonctionnaires sont généralement recrutés sur concours. Les concours externes sont réservés aux titulaires d’un diplôme, tandis que les concours internes sont destinés aux fonctionnaires pouvant justifier d’une ancienneté requise dans un grade de niveau inférieur. Les concours comprennent généralement des épreuves écrites d’admissibilité et des épreuves orales d’admission. Certains grades peu qualifiés de la catégorie C peuvent cependant faire l’objet d’un recrutement direct.

Dans le cas de la fonction publique d’État, de la fonction publique hospitalière et de la fonction publique de la ville de Paris, la réussite au concours pour les candidats externes leur assure d’avoir un poste.

Dans la fonction publique territoriale, les candidats externes ou internes passent les concours organisés par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), pour certains cadres d’emploi de la catégorie A, et par les centres de gestion départementaux ou interdépartementaux pour les autres cadres d’emplois (certaines collectivités territoriales peuvent aussi organiser elles-mêmes un concours) ; s’ils sont reçus, et éventuellement après formation, ils sont inscrits sur une liste d’aptitude. Ceci leur permet de postuler dans les collectivités territoriales (mairies, conseils généraux, conseils régionaux, office publics d’HLM, établissements publics intercommunaux), mais ne leur assure pas d’avoir un poste. Ceux qui n’ont pas eu de poste avant l’établissement de la liste d’aptitude suivante sont appelés familièrement les reçus-collés.

Stage et formation initiale

Sauf exception, les fonctionnaires recrutés sont dans un premier temps stagiaires. La durée du stage est généralement d’un an, mais elle peut être de six mois seulement ou inversement monter à dix-huit mois voire plus, notamment quand le passage par une école est nécessaire. Pendant le stage, qui peut être assimilé à une période d’essai, l’autorité de nomination peut demander le licenciement, si elle estime établie l’insuffisance professionnelle de l’agent, ou pour un motif disciplinaire. Le licenciement ne peut toutefois survenir qu’une fois accompli plus de la moitié du stage.

Les fonctionnaires stagiaires peuvent être astreints à suivre une formation initiale. C’est le cas notamment de fonctionnaires, en particulier de catégorie A qui passent, après recrutement, un temps de formation supplémentaire au sein d’écoles de la fonction publique. Ils sont appelés « élèves fonctionnaires stagiaires ».

Certains de ces élèves fonctionnaires ne sont pas encore intégrés dans un corps. Durant le temps où ils sont sous ce statut, ils complètent leur formation et / ou participent à des activités de recherche. L’entrée dans un corps se fait à la sortie de l’école, soit après avoir passé un nouveau concours, soit en choisissant une carrière en fonction du rang de classement à la sortie de l’école.

Les fonctionnaires territoriaux doivent suivre une formation initiale d’application (FIA) constituée de sessions théoriques et de stages dans d’autres services ou collectivités.

Titularisation

À l’issue du stage, le stagiaire a vocation à être titularisé. L’administration peut cependant sans avoir à motiver sa décision refuser de titulariser le stagiaire. Il est également possible de prolonger le stage pour une durée au maximum égale, le plus souvent dans un autre service. Une fois titulaire, le fonctionnaire bénéficie d’une carrière continue et d’une sécurité d’emploi, le licenciement pour insuffisance professionnelle, la révocation pour faute grave, la radiation des effectifs pour abandon de poste étant des procédures relativement exceptionnelles.

Notation ou évaluation

La règle générale est qu’un fonctionnaire est noté et évalué par sa hiérarchie. Cette notation peut influer sur son éventuelle promotion.

Toutefois, le décret 2007-1365 du 17 septembre 2007 a suspendu à titre expérimental la notation dans la fonction publique de l’État, et ce jusqu’en 2009. Le principe de l’évaluation des fonctionnaires n’est toutefois pas remis en cause.

Avant même cette réforme, pour certains corps, notamment ceux des enseignants-chercheurs du supérieur, et des chercheurs des établissements publics à caractère scientifique et technologique, la difficulté à évaluer les travaux des fonctionnaires concernés, ainsi que l’impératif de préserver leur indépendance vis-à-vis du pouvoir politique, ont conduit à prévoir leur évaluation par des instances spécifiques (dans ce cas, par des instances scientifiques)….

Avancement

Les corps (FPE) ou cadres d’emplois (FPT) sont divisés en grades, eux mêmes divisés en échelons. L’avancement d’échelon se fait principalement à l’ancienneté, l’ancienneté requise pouvant parfois être réduite en fonction de l’appréciation hiérarchique. L’avancement de grade se fait au choix, c’est-à-dire en fonction de l’appréciation hiérarchique, ou en passant un examen ou un concours professionnel. Il est possible de passer dans un corps ou cadre d’emploi supérieur en passant un concours interne, ou plus exceptionnellement, au choix.

Rémunération

Le fonctionnaire perçoit mensuellement un traitement. À chaque échelon correspond un indice de traitement qui permet de calculer le montant brut de ce traitement. À ce traitement s’ajoute éventuellement un régime indemnitaire, appelé également « primes », propre à chaque corps ou cadre d’emploi.
Les rémunération des catégorie C à l’éducation nationale

Positions

Tout fonctionnaire est, à un instant donné, dans une des six positions suivantes :

• activité : le fonctionnaire occupe un emploi qui correspond à son grade, et perçoit une rémunération associée. Le fonctionnaire peut, avec son accord, être mis à disposition par son administration d’origine à une autre administration ou organisme poursuivant un but d’intérêt général, mais reste rémunéré et noté par son administration d’origine ; dans un tel cas, il reste en position d’activité ;
• détachement : le fonctionnaire occupe un emploi en dehors de son administration d’origine, et il est rémunéré par l’organisme dans lequel il travaille effectivement, mais continue de bénéficier parallèlement de l’avancement et des droits à la retraite de son corps d’origine ; sa rémunération par l’organisme dans lequel il est détaché reste comparable à la rémunération qu’il est susceptible de percevoir dans son corps d’origine ;
• hors cadre : le fonctionnaire occupe un emploi dans lequel il aurait pu être détaché, mais accumule ses droits à pension etc. suivant les règles de l’organisme dans lequel il est placé ; c’est essentiellement le cas de hauts fonctionnaires exerçant dans divers organismes ;
• disponibilité : le fonctionnaire, temporairement, n’occupe pas d’emploi dans son administration d’origine, n’est pas rémunéré, n’accumule pas de droit à pension (retraite) ni d’avancement ; c’est notamment le cas des disponibilités pour convenances personnelles (éducation des enfants etc.).
• accomplissement du service national et des activités dans la réserve opérationnelle pour le service national ou des activités de réserve;
• congé parental (auquel est assimilé le « congé de présence parentale »).

Formation continue

Le droit à la « formation tout au long de la vie » est reconnu aux fonctionnaires. Il peut prendre différentes formes comme le droit individuel à la formation, le congé individuel de formation, la préparation aux concours et examens professionnels, des sessions de formations dans les écoles de la fonction publique.

Sortie de la fonction publique

On quitte la fonction publique:

• En faisant valoir ses droits à la retraite ;
• En démissionnant ;
• En étant radié des cadres à la suite d’un licenciement pour abandon de poste ou pour insuffisance professionnelle, ou d’une révocation pour faute grave ; cette dernière décision est prise après avis d’un conseil de discipline, devant lequel un fonctionnaire peut être traduit en cas de faute ;
• En décédant.

Effectifs des fonctionnaires français

Éléments de comparaison européenne

La France est le pays d’Europe comptant le plus d’agents de la fonction publique. L’Allemagne, bien qu’ayant une population plus importante, n’arrive qu’en seconde position (mais l’armée allemande a un effectif faible) avec 4,364 millions d’agents^[6]. Proportionnellement à la population totale, la Finlande en compte davantage (les fonctionnaires y représentent 25% de l’emploi total, 20% en France). Alors que les effectifs de la fonction publique ont diminué dans beaucoup de pays européens, grâce notamment aux gains de productivité liés à l’informatique, les effectifs en France ont augmenté^[7].

Politique de réduction des effectifs

Dans le cadre de la politique de réduction de la dette publique française, le budget 2006 prévoyait 5 000 suppressions de postes de fonctionnaires. Le budget 2007 prévoit de son côté 15 000 suppressions nettes d’emplois dans la fonction publique d’État, soit environ 0,75 % des effectifs ayant le statut de fonctionnaire ou 0,3 % de la fonction publique). Il s’agit du solde de 4 000 créations de postes dans les secteurs prioritaires (recherche, gendarmerie, police, magistrature) et 19 000 suppressions.

L’objectif du gouvernement Fillon est de supprimer environ 35 000 postes de fonctionnaires en 2008 en ne procédant pas au remplacement de la moitié des fonctionnaires partant à la retraite.

90 % des départs en retraite sont concentrés sur quatre ministères : enseignement scolaire (57 %), défense (17 %), intérieur (8 %) et finances (7 %). La moitié de ces suppressions, soit 17 000 postes, devrait être trouvé dans l’Education nationale^[8].

Retraites des fonctionnaires

Dans la fonction publique, les départs à la retraite s’échelonnent entre 45 ans (cas des régimes spéciaux) et 65 ans. L’âge moyen de départ à la retraite des fonctionnaires civils s’établit pour l’année 2006 à 58 ans et 1 mois, soit en moyenne 2 ans et 10 mois plus tôt que les salariés du secteur privé^[9].

En 2003, la durée de cotisation des fonctionnaires pour la retraite a été alignée sur celle du privé avec un passage progressif à 40 annuités.

Le montant mensuel de la retraite correspond généralement à 75% de la moyenne des six derniers salaires hors primes. Le montant de leurs pensions est donc calculé sur les six derniers mois de leur activité professionnelle, contre les 25 dernières années pour les salariés du privé. En revanche, le nombre d’enfants est mieux pris en compte dans le nombre d’annuités dans le privé que dans le public et les primes perçues par les fonctionnaires ne sont prises en compte pour le calcul du montant de la pension de retraite que depuis 2003 et dans la limite de 20% du salaire alors qu’elles représentent en général 30% de celui-ci^[10].